【台7線-法治國】中華民國是完全民主國家？

【台7線-法治國】中華民國是完全民主國家？

黃帝穎

2011年1月24日馬英九總統接見「2011年世界自由日慶祝大會暨世亞盟年會」與會外賓時表示：「中華民國在台灣60多年已經建立一個自由民主的社會，我們不但各種公職都有定期選舉，總統直接民選進行4次，政黨輪替有2次，中華民國已經成為一個完全民主的國家。」，馬總統這種檢驗是否民主的說法，令人高度質疑。

在正常民主國家，檢驗是否符合民主憲政之要求，除了在人事上，即民選公職的定期改選外，還包括對事務內容的民主正當性要求，我國公法學者程明修在其「民主國原則」一文提出幾項檢驗標準，在組織與人員的民主正當性思考，存在於被委託執行國家事務之公務執行者身上，需持續不中斷，並且可以回溯至國民意志之正當性連結，而透過這條正當性鎖鏈，同時將執行公務者所屬之國家機關加以民主正當化。此外，在事物內容的民主正當性思考，強調行政權行使之民主正當性，必須從其作成行政決定時，能夠將其決定往上回溯，並能和國民的意志相聯結，而聯結到國民意志後，即藉此證立其民主正當性。

在民主原則的脈絡下，對於國民代表而言，其所負之責任對象是針對國民本身，通常是透過代表之任期制度以及反覆的選舉制度直接加以控制，而國民代表所制定之法律，行政必需依法執行，進而能回溯至國民意志，則民主正當性鎖鏈不中斷，尚能與民主原則相符，但若行政事務內容涉及國家主權之變動，則最終決定權應歸還予主權者，透過公民投票機制，讓國民直接展現意志，唯有如此，該等決定始具完足之民主正當性。

基此，馬總統所說的「各種公職都有定期選舉，總統直接民選進行4次」，似乎符合組織與人員的民主正當性，但檢驗馬總統過去所為，其擔任台北市長任內就曾強迫里長延選，司法院大法官「無奈的」在釋字第553號解釋作了一個程序解釋，僅敢就馬市政府與中央監督機關間公法上之爭議，認定應循行政爭訟程序處理，但對於實質上延選的憲法爭議，大法官隻字未提，害得司法受到各界批判。

但事實上，大法官在民國89年釋字第499號解釋已針對國大代表延選爭議宣告違憲，大法官認為「任期」乃民選公職與選民之約定，一旦公職任期可以恣意延展，將使得人民與公職的「契約」被單方破壞，人民意志如同被踐踏一般，進而掏空憲法第二條「國民主權」的核心價值，因此受人民付託的民選公職，若單方延長任期，即失其「民主正當性」，馬市長單方延長里長與里民之任期約定，已然違反組織與人員的民主正當性之檢驗。

再者，馬總統2009年及2010年1月分別指揮國民黨立委通過國民黨版地制法，將縣市升格之首長延任一年並規定直轄市之區由鄉鎮市改制者，除鄉鎮市長因犯罪遭停職、涉嫌賄選經起訴、已連任兩屆、依法代理者，不得轉任外，皆會自動轉任區長，即以修改法律的方式，讓部分鄉鎮市長任期自動延長四年，只是改個名字，把鄉鎮市長換成區長而已，同樣是錢照領、公照辦，但這些鄉鎮市長是四年前居民透過選票所選出，依法任期僅為四年，法定的「轉任」，導致這些鄉鎮市長假借「轉任區長」之名，行「延任」之實。

然大法官釋字第499號解釋已揭示「按國民主權原則，民意代表之權限，應直接源自國民之授權，是以代議民主之正當性，在於民意代表行使選民賦予之職權須遵守與選民約定，任期屆滿，除有不能改選之正當理由外應即改選，乃約定之首要者，否則將失其代表性」，亦即大法官認為民選公職與選民間存在「任期契約」，若單方延長任期，就會違反這個民主契約，背離憲法第二條的「國民主權原則」，但國民黨強行通過的地制法，即未經原選區選民投票同意，將縣市長延任一年，其中鄉鎮市長以轉任區長的方式，逕自將部分鄉鎮市長的任期延長四年，公然挑戰大法官解釋「國民主權」意旨與憲法的明文規定，即不符合民主原則對於組織人員之民主正當性檢驗。

此外，中華民國是否成為完全民主國家，除了民選公職是否定期改選外，還有事務內容的民主正當性檢驗標準，我國憲法第17條規範了人民之「創制複決權」，大法官釋字第645號解釋理由書揭示「憲法第十七條另規定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」第一百三十六條復規定：「創制、複決兩權之行使，以法律定之。」足見憲法亦明定人民得經由創制、複決權之行使，參與國家意志之形成。在不改變我國憲政體制係採代議民主之前提下，立法機關依上開規定之意旨，制定公民投票法，提供人民對重大政策等直接表達意見之管道，以協助人民行使創制、複決權，與憲法自屬無違。」亦即，我國事物內容的民主正當性，憲法已有「直接民主」之設計，觀察馬總統四度駁回人民ECFA公投之主張，即是就涉及經濟主權、關稅主權之重大政策獨裁專斷，違反主權事項「人民保留」之事物內容的民主正當性要求，馬總統單方破棄民選公職與人民之任期契約，違反組織人員的民主正當性要求，又恣意駁回人民ECFA公投提案，踐踏憲法「直接民主」之規範價值，究竟憑什麼說「中華民國已是完全民主國家」？

（作者為台灣青年智庫理事長、律師）

本文刊載於台灣教授協會「極光電子報」，第234期，2011年1月31日。