中國遊客國賠之法律辨正
黃帝穎
二○一○年十月的梅姬颱風帶來豪雨，造成蘇花公路嚴重坍方，而有中國旅遊團因此受困，甚至罹難。因此，中國遊客是否適用《國家賠償法》，引起法界討論。起初政府似採取肯定見解，陸委會副主委高長表示「身分其實不是問題，主要是法律構成的要件，就是政府在公共設施上的安全、管理有沒有疏失，如果有疏失的話，基本上國家賠償法就適用」，法務部官員也指出，依《兩岸人民關係條例》，「目前中國地區人民也是中華民國人民」，該條例及國家賠償法並未禁止中國地區人民請求國家賠償的規定。
然而政府基於《兩岸人民關係條例》第二條擴張解釋「大陸地區人民也是中華民國人民」，直接推論陸客適用《國家賠償法》，已過於跳躍，不僅未能公平保障納稅國民之權益，更有造成國內法律秩序崩毀的危險，本文提出幾點論證，以辨正「陸客即本國人即國賠法直接適用之主體」的錯誤法律解釋。
一、法律解釋應循規範邏輯
國家賠償與一般民事責任不同，政府必須先能理解國賠乃公法問題，所牽涉到的是國家與人民間的法律關係，而非一般民事的私人與私人問題，因此國家就陸客主張國賠，必須探討我國《憲法》及整體法律體系，就大陸地區人民可主張「國民權」的原則與例外規範。
《憲法增修條文》第十一條規定「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定」，即制憲者將大陸地區人民之權利義務特別委託立法者形成，已凸顯大陸地區人民與台灣一般國民在法律適用之差異本質。進一步觀察我國有關「國民權利義務」之法律規範，多部法律的條文內容皆未明文區分台灣人民與大陸地區人民之適用差異，即可推知立法者基於憲法委託，原則上法律未明文授權大陸地區人民享有之國民權利，大陸地區人民則不能享有，而例外由法律授權時，大陸地區人民才可主張（即原則禁止－例外許可），此與台灣一般國民之適用情況相反。
但論者所謂大陸地區人民也是本國人，而因《國賠法》未限制大陸地區人民請求，所以大陸地區人民可以主張國賠的邏輯（即原則許可－例外禁止），剛好與我國法律對於大陸地區人民之規範邏輯相反，此將造成法律適用的嚴重混亂。
舉例而言：《公民投票法》第七條規定「中華民國國民，年滿二十歲，除受監護宣告尚未撤銷者外，有公民投票權」，同樣未明文禁止大陸人民的公投權利，依政府解釋邏輯，則大陸人可於台灣提案公投要求統一，並可動員兩千萬大陸地區的中華民國國民渡海投票？
此外，《兵役法》第一條規定「中華民國男子依法皆有服兵役之義務」，依政府解釋邏輯，兵役法並未免除大陸人服兵役義務，所以年滿二十歲的中華民國大陸地區男子一旦入境，即應履行服兵役義務？
再者，若依政府解釋邏輯，斷認大陸地區人民是本國人，而直接享有國民權利，則《兩岸人民關係條例》第十七條規定，對於大陸地區人民來台獲得許可長期居留、定居（同時取得中華民國國籍）之嚴格規定及同法第九條之一「臺灣地區人民不得在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照」的國籍不兩立規定，將失去規範價值，因為大陸人可以無須放棄中華人民共和國籍，也不需取得我國國籍，即直接適用法律，享有與本國國民相同之權利待遇？
基此，法律的解釋與適用必須遵循規範邏輯，才能維持法律秩序之穩定，在《國賠法》未明文授權大陸人民享有國賠請求權前，要用全體納稅國民的錢來國賠給未曾繳稅的陸客，法體系上應類推適用《國賠法》第十五條的「平等互惠原則」，始能公平保障全體納稅國民之權益，而維法律秩序不致損敗。
二、權利義務相對性與國家資源的公平分配
我國之國家賠償制度，是國家基於履行對國民各種權利之「保護義務」，而以全體納稅人的錢來填補給因國家所致權利受有損害的國民。就蘇花公路災變而言，國家因未使蘇花公路之公共設施符合現代環境安全標準，而符合《國賠法》第三條「公共設施之設置或管理欠缺」的賠償要件，自應賠償給受害國民。
但馬政府初步解釋中國地區人民也是本國人，而若主動賠償給未曾繳稅的中國觀光客，使中國觀光客與本國納稅人一樣獲得相同的賠償，將稀釋國家照顧全體納稅國民之資源，而「變相」侵害國民之權利，造成實質不平等。此外，依所得稅法、營業稅法等稅務法規，皆未明文免除中國地區人民的繳稅義務，因此中國地區人民若能對中華民國負起「納稅義務」，則其享有與國民相同的「國賠權利」，可稱合理、公平，但事實並非如此，馬政府解釋大陸人是本國人，何其荒謬，不言可喻。
按大法官釋字第五六○號解釋理由書「受聘僱外國人其眷屬在勞工保險條例實施區域外死亡者，不得請領保險給付，係指該眷屬未與受聘僱之外國人在條例實施區域內共同生活，而在區域外死亡者，不得請領眷屬死亡喪葬津貼而言。就業服務法上開限制之規定，乃本於社會安全制度功能之考量…基於該項給付之特殊性質，並按社會安全制度強調社會適當性，盱衡外國對我國勞工之保障程度，立法機關為撙節保險基金之支出，適當調整給付範圍乃屬必要，不生歧視問題」，亦即大法官對於社會安全制度之國家資源，認為政府本可就社會適當性而為分配，然中國遊客未曾於我國履行任何國民義務，若可獲得與國民相同的權利及資源分配，恐難認有社會適當性。
因此，解釋上，對於中國觀光客之國賠主張，至少應類推適用《國賠法》第十五條「本法於外國人為被害人時，以依條約或其本國法令或慣例，中華民國人得在該國與該國人享受同等權利者為限，適用之」，參照我國國民於中華人民共和國境內得主張國賠之法律規範與實務情況，而給予「平等互惠」之待遇（憲法第一四一條參照），才符合《憲法》與《國賠法》的立法精神，公平保障全體納稅國民的權益。本文在此對行政院院長吳敦義「國賠應基於對等原則」的說法，暫表贊同。
延伸閱讀
-陳長文律師，「陸客賠不賠？ 速解兩岸法治折騰」，聯合報，2010年10月25日。
-黃帝穎律師，「用國賠法第十五條才對」，自由時報，2010年10月25日。
-劉力仁、楊宜敏∕綜合報導，「依兩岸人民關係條例 李永然：陸客適用國賠」，自由時報，2010年10月31日。
-中央廣播電台專訪黃帝穎律師「談大陸觀光客如何適用國家賠償的法律爭議」，2010/10/31。
http://www.rti.org.tw/radio/program/Program_DispatchContent.aspx?DispatchId=30727&ProgId=109&LangId=1
（作者為台灣青年智庫理事長、律師）
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本文刊載於台灣教授協會「極光電子報」，第222期，2010年11月9日。
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